陜西省寶雞市隴縣是國家扶貧重點(diǎn)縣，有貧困村103個。近年來，隴縣按照產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)到戶、設(shè)施精準(zhǔn)到戶、保障精準(zhǔn)到人思路推行“菜單式”扶貧，整合涉農(nóng)資金，實(shí)施產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、社保三大類72項(xiàng)“菜單”項(xiàng)目，收到良好效果。圖為隴縣天成鎮(zhèn)范家營村金秋果品專業(yè)合作社的工作人員在晾曬當(dāng)?shù)靥禺a(chǎn)柿子。新華社記者殷剛攝

經(jīng)過多年的快速減貧過程，我國剩余貧困人口的脫貧難度越來越大。今后，從哪些地方、如何精準(zhǔn)發(fā)力，啃下脫貧“硬骨頭”？中國社會科學(xué)院課題組發(fā)布的《扶貧藍(lán)皮書：中國扶貧開發(fā)報(bào)告（2017）》在總結(jié)前期扶貧實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、分析脫貧攻堅(jiān)取得的進(jìn)展基礎(chǔ)上，對未來一段時間我國精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行了前瞻分析，并提出相應(yīng)對策。

“過去4年，我國農(nóng)村貧困人口減少了5564萬人，每年減少1391萬人。這充分說明脫貧攻堅(jiān)取得了符合預(yù)期的效果。但經(jīng)過多年的快速減貧過程，剩余貧困人口的脫貧難度越來越大?！薄斗鲐毸{(lán)皮書：中國扶貧開發(fā)報(bào)告（2017）》指出，保證全國各地區(qū)如期實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)，需要有比以前更大的扶貧力度、更有效的扶貧舉措創(chuàng)新。

以非常規(guī)舉措促深度貧困地區(qū)脫貧

“深度貧困地區(qū)的特點(diǎn)及其致貧原因的特殊性、復(fù)雜性，要求結(jié)合各地實(shí)際，優(yōu)化和完善現(xiàn)有精準(zhǔn)扶貧方案，采取非常規(guī)的政策和舉措，來幫助其實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)?！眻?bào)告指出。

“要根據(jù)深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)需要，優(yōu)化和加強(qiáng)其扶貧資源的投入和分配?！敝袊鐣茖W(xué)院貧困問題研究中心主任吳國寶說。

深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)，需要同步解決扶貧對象“兩不愁三保障”和區(qū)域整體脫貧、貧困村摘帽三個層次的問題。因此，要根據(jù)這三個層次上的綜合缺口評估扶貧資源需求，制定脫貧計(jì)劃。這樣的計(jì)劃應(yīng)該包括資金、人才、土地等資源投入和所需的政策支持，實(shí)行一次計(jì)劃、分年投入。在資源分配方面，需要根據(jù)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)和計(jì)劃，平衡區(qū)域、社區(qū)和農(nóng)戶之間以及基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和扶貧對象脫貧之間的資源分配。

深度貧困地區(qū)的扶貧方式，需要兼顧長期基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)項(xiàng)目和短期增收項(xiàng)目，結(jié)合各地實(shí)際，創(chuàng)新更精準(zhǔn)的扶貧方式。

其中，產(chǎn)業(yè)扶貧方面，一方面需要探索建立連接貧困戶與市場的組織形式，通過外部支持和地方市場組織發(fā)展，更多地借助電商扶貧平臺，幫助各地的優(yōu)勢、特色產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)價(jià)值；另一方面要尋求適合各地條件的資產(chǎn)收益扶貧、旅游扶貧等方式，拓展增收渠道。

就業(yè)扶貧方面，要根據(jù)各地特點(diǎn)，開辟更多的就地就近就業(yè)途徑?！疤貏e需要研究和探討在深度貧困地區(qū)增加以工代賑機(jī)會的可能性和途徑，比如在條件允許的地區(qū)開展基本農(nóng)田建設(shè)、生態(tài)環(huán)境工程整治等，既可以改善這些地區(qū)長期的發(fā)展條件和能力，也可在短期內(nèi)為扶貧對象增加一定的就業(yè)機(jī)會。”中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員劉建進(jìn)說。

易地搬遷扶貧方面，要盡量整體搬遷；對于移民扶貧對象的生計(jì)安排，也要更多地考慮搬遷扶貧對象的生產(chǎn)習(xí)慣和能力。

“需要引起格外重視的是，東西協(xié)作在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)中具有比在其他地區(qū)更加重要的意義。”報(bào)告指出。

關(guān)注低收入農(nóng)戶返貧壓力上升問題

2013年以來我國農(nóng)民可支配收入年均保持了7.7%的增長速度，但低收入組農(nóng)戶人均收入平均下降了0.2%。2014年和2016年，低收入組農(nóng)戶人均可支配收入分別下降了5.5%和4.4%。

報(bào)告指出，低收入農(nóng)戶收入增長乏力的原因主要有3個：外出務(wù)工人數(shù)增速下降；2013年以來農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價(jià)格一直在低位運(yùn)行；國家財(cái)政收入增速放緩。另外，從2016年開始，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行了改革，用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼的貧困和低收入農(nóng)戶基本上難以享受到。

2016年我國低收入農(nóng)戶的人均可支配收入為現(xiàn)價(jià)3006元，僅比扶貧標(biāo)準(zhǔn)（2016年人均現(xiàn)價(jià)純收入2952元）高出54元?！叭绻褪杖朕r(nóng)戶的收入不能有所增長，有可能出現(xiàn)一邊扶貧一邊產(chǎn)生新的貧困人口的局面?！眻?bào)告指出。

對此，報(bào)告建議，采取有效措施提高低收入農(nóng)戶的收入；為低收入農(nóng)戶提供就業(yè)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)及就業(yè)服務(wù)，幫助他們增加就業(yè)和收入；將現(xiàn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧和就業(yè)扶貧政策的受益對象適當(dāng)延伸到低收入農(nóng)戶；完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持補(bǔ)貼及配套政策。

加強(qiáng)和改善生態(tài)脆弱地區(qū)精準(zhǔn)扶貧

我國在生態(tài)扶貧中積累了不少經(jīng)驗(yàn)，也形成了不少有學(xué)習(xí)價(jià)值的案例，它們?yōu)樘岣呱鷳B(tài)扶貧的效果、改進(jìn)生態(tài)扶貧工作提供了有益的參考。在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的剩余時間內(nèi)，我國生態(tài)脆弱地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧任務(wù)依然很艱巨，需要創(chuàng)新政策和制度，進(jìn)一步加強(qiáng)和改善生態(tài)扶貧工作。

“通過生態(tài)補(bǔ)償政策和標(biāo)準(zhǔn)，增加受影響貧困人群的收入?！眻?bào)告指出，目前我國生態(tài)補(bǔ)償政策已經(jīng)初步形成了比較清晰的政策方向和框架，明確了“權(quán)責(zé)統(tǒng)一、合理補(bǔ)償，誰受益、誰補(bǔ)償”與“堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會參與”的補(bǔ)償原則。但是有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?、補(bǔ)償資金籌集、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式的政策和法律，還不夠規(guī)范、明確和具體。尤其是對于生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)內(nèi)的扶貧對象的生態(tài)補(bǔ)償政策，還存在較大的隨意性。報(bào)告建議，應(yīng)該在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)，確定受生態(tài)保護(hù)政策影響范圍內(nèi)扶貧對象生態(tài)補(bǔ)償和社會保障等干預(yù)工具組合使用的方向。一方面提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)；另一方面綜合運(yùn)用生態(tài)現(xiàn)金補(bǔ)償、提供生態(tài)公益崗位和社會保障等辦法，幫助受生態(tài)保護(hù)影響的扶貧對象脫貧。

對包括生態(tài)保護(hù)區(qū)在內(nèi)的重要生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)進(jìn)行保護(hù)性利用，是國際上通行的做法。對這些區(qū)域在嚴(yán)格和合理保護(hù)的前提下，適當(dāng)開展科學(xué)考察、觀光旅游和生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)與采集，既可以增加區(qū)域內(nèi)居民的收入，也有利于生態(tài)系統(tǒng)的研究與保護(hù)。要采取諸如資產(chǎn)收益扶貧、征收生態(tài)保護(hù)費(fèi)等形式，提高在保護(hù)性利用中扶貧對象的受益水平。

此外，可以在保證生態(tài)工程建設(shè)質(zhì)量的前提下，探索通過以工代賑開展生態(tài)扶貧的有效實(shí)現(xiàn)形式，使生態(tài)工程建設(shè)惠及受影響區(qū)域內(nèi)的人口，增加生態(tài)工程建設(shè)投資的就業(yè)拉動作用。

“在此過程中，要注意發(fā)揮政府和市場合力，一方面加快生態(tài)保護(hù)和治理，另一方面使生態(tài)保護(hù)和治理惠及區(qū)域內(nèi)的人民，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、參與企業(yè)發(fā)展和受影響農(nóng)戶福祉提高的多贏?！眳菄鴮氄f。