1 現(xiàn)有準(zhǔn)公益性水利工程管理體制存在的問題

1.1 政府管理超越職能政府始終是準(zhǔn)公益性水利工程建設(shè)、管理的主導(dǎo),并且在工程的建設(shè)和管理中承擔(dān)多種角色和職能。在目前的準(zhǔn)公益性水利工程管理體制中,政府發(fā)揮著重要的作用,但同時也存在著一些不容忽視的問題:現(xiàn)實中政府承擔(dān)了許多超越其職能的功能,對經(jīng)濟(jì)活動特別是在水利工程的產(chǎn)品生產(chǎn)以及企業(yè)運(yùn)營上過度干預(yù),使得水利機(jī)構(gòu)發(fā)育不良,能力不足,政府機(jī)構(gòu)膨脹;各級政府、流域機(jī)構(gòu)和企業(yè)(主要指業(yè)主)的責(zé)權(quán)利劃分因項目而異,缺乏統(tǒng)一有效的分權(quán)原則和管理辦法,代表水利部(國家)的出資方因項目而異,不足以體現(xiàn)準(zhǔn)公益性水利工程的巨大影響;相關(guān)政策對準(zhǔn)公益性水利工程缺乏長期、清晰、有效的保護(hù);對受益者收取一定的費(fèi)用,以維持水利工程的持續(xù)發(fā)展是合理的,但目前由誰來履行收費(fèi)職責(zé)、如何確定收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)等一系列問題還未解決;準(zhǔn)公益性水利工程盈利性與公益性比例的確定,直接影響著工程投資的分?jǐn)偤瓦\(yùn)行費(fèi)用補(bǔ)貼的確定。各種確定方式都存在本身合理性和核算困難的問題,給準(zhǔn)公益性水利工程的建設(shè)管理帶來困難;水利工程運(yùn)行維護(hù)管理落后,不僅在建的水利工程存在投入資金的拖欠問題,而且已投入運(yùn)行的水利工程因維護(hù)管理不善造成的損失和浪費(fèi)也不斷出現(xiàn)。

1.2 水市場不完善目前我國水市場主要存在的發(fā)展障礙有:①由于水權(quán)的界定和計量不當(dāng),導(dǎo)致了水資源所有權(quán)、使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)的模糊,從而使得水資源優(yōu)化配置障礙重重;②受自然條件、設(shè)施狀況、管理機(jī)構(gòu)、人員素質(zhì)等因素的制約,使得水市場還處于嘗試與起步階段;③水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中農(nóng)民的投入應(yīng)計入服務(wù)成本,但水價的制定、計算中沒有將這部分投入計入成本;④地表水與地下水的管理權(quán)分屬于不同的部門,不能協(xié)調(diào)和平衡不同用途的水資源之間的關(guān)系;⑤在水市場中,行政管理低效和政策的不確定性影響著水市場的交易。

1.3 投資出資人定位不明準(zhǔn)公益性水利工程的工程性質(zhì)決定了政府必須是投資出資人之一。實際上投資出資、出資人代表及其責(zé)權(quán)利問題成為制約水利工程管理的最重要原因,到目前為止,各方面關(guān)系還未完全理順,準(zhǔn)公益性水利工程資金籌集方面存在許多問題:①中央投資應(yīng)主要是關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)全局的重大項目,特別是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的重大建設(shè)。但實際中央投資明顯超出了這一范圍,主要因為投資決策、審批程序和制度不完善,在一定程度上還存在“關(guān)系項目”,超出了中央政府的投資范圍。②中央組建的國家專業(yè)投資公司集國家政策性投資和經(jīng)營性投資職能于一身,投資范圍過廣,在基礎(chǔ)項目上的投資職能、公司之間的相互關(guān)系、公司和財政部門的關(guān)系未明確界定,目前還很難真正承擔(dān)起國家出資人代表的職責(zé)。就準(zhǔn)公益性水利工程而言,國家投資的出資人代表至今沒有解決,都是根據(jù)具體的工程作為個案特別處理,沒有可以遵循的法律或條例。③地方政府作為一級財政代表,擁有足夠的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限,有其獨立的利益,加上政績考核指標(biāo)的片面性和官員任期的有限性,促使地方政府的投資膨脹和投資目標(biāo)的短期化,不愿投資見效慢的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),把許多基礎(chǔ)性建設(shè)項目推給中央;中央與地方聯(lián)合投資的項目建成后,實際最先得到回報或最有保證得到回報往往是地方投資,而中央投資的回報沒有太大的保證,即使是中央財政資金“撥改貸”后,貸款回收難度也很大;項目建成后的產(chǎn)權(quán)劃分上缺乏嚴(yán)格、科學(xué)的方法和制度。

④根據(jù)公共財政制度要求,公共財政支出在滿足國家公共部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要的同時,應(yīng)主要投向私人資本不愿投入、無力投入,但又是社會所需的市場失靈的領(lǐng)域。準(zhǔn)公益性水利工程所提供的公益服務(wù)應(yīng)該由各級財政來負(fù)擔(dān),而贏利性事業(yè)部分民間私人資本的介入力度不夠,缺乏市場準(zhǔn)入政策,投融資渠道較窄。⑤政府承擔(dān)準(zhǔn)公益性水利工程中公益性投資的建設(shè)期費(fèi)用和工程維護(hù)費(fèi)用,應(yīng)作為補(bǔ)貼投于企業(yè)。如果政府同時對經(jīng)營性項目進(jìn)行投資,就有權(quán)獲得一定的股份,并在企業(yè)獲利的情況下參與企業(yè)的利潤分配。因而對于政府在工程立項時投入的資金一定要分清是投資還是補(bǔ)貼,這不僅牽涉到政府角色的定位,而且還涉及工程運(yùn)行后的利潤分配問題。

1.4 項目法人制缺乏規(guī)范我國在工程建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)行了一系列改革,已初步構(gòu)筑起以項目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制為主要內(nèi)容的建設(shè)管理體制。但當(dāng)前依然存在項目法人責(zé)任制不能真正到位、招投標(biāo)過程中存在某些行政干預(yù),監(jiān)理市場社會化程度不高等諸多問題。

具體表現(xiàn)在以下幾個方面:①項目法人的組建缺乏規(guī)范性的法律、行政法規(guī)和規(guī)章制度,存在較大的隨意性,各投資方在公司中的責(zé)權(quán)利很難真正落實,影響到中央政府的出資和流域機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)度功能的正常發(fā)揮。②在目前雙軌制經(jīng)濟(jì)下,準(zhǔn)公益性水利企業(yè)面對兩套資源配置方式,在企業(yè)運(yùn)作和利益分配上采取兩種不同的對策和經(jīng)濟(jì)行為,嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率和質(zhì)量。③作為項目法人的準(zhǔn)公益性水利工程企業(yè)各自為政,只有少數(shù)進(jìn)行流域滾動開發(fā),項目法人之間、流域以外的同類企業(yè)之間缺乏競爭,不利于水利企業(yè)的發(fā)展壯大和依靠市場競爭降低工程造價。④水利系統(tǒng)以外的企業(yè)參與準(zhǔn)公益性水利工程投資的數(shù)量仍較少,大多數(shù)投資方均為相關(guān)地方政府,即使使用了部分銀行貸款,本質(zhì)上也非商業(yè)行為而是政府行為。⑤政府幾乎全程參與準(zhǔn)公益性水利工程項目,成了工程的真正決策者、組織實施者和投資者,難以公平地對待不同的工程項目和真正優(yōu)化所有權(quán)約束。作為項目法人的企業(yè)很難有所作為。

2 準(zhǔn)公益性水利工程管理體制問題存在的原因

我國準(zhǔn)公益性水利工程管理體制問題的產(chǎn)生主要源于以下幾個方面:

2.1 歷史原因1949年以來,水利一直在計劃經(jīng)濟(jì)體制下運(yùn)行,其職能也相應(yīng)地被界定在進(jìn)行公益性生產(chǎn),特別是為農(nóng)業(yè)服務(wù)的范疇內(nèi)。準(zhǔn)公益性水利工程管理出現(xiàn)大量弊端和誤區(qū),對綜合性工程,特別是經(jīng)營性工程的社會化、市場化的探索實踐還不夠深入。

2.2 準(zhǔn)公益性水利工程的復(fù)雜性水利的特殊性使得水利工程作為準(zhǔn)公益性工程具有復(fù)雜性和戰(zhàn)略性。準(zhǔn)公益性水利工程的建設(shè)和運(yùn)行必須緊緊依靠政府行為來支持和調(diào)控,需要大量的技術(shù)、資金、勞力、制度的支持,在客觀上也加大了水利工程建設(shè)的管理難度。

2.3 缺乏相應(yīng)的理論和經(jīng)驗支持我國對于水利工程基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的理財管理理論探討及改革與社會主義市場經(jīng)濟(jì)還不相適應(yīng),特別對于水利公共理財體系(水利預(yù)算、水利財會基礎(chǔ)管理等)的構(gòu)建還有待完善,工程建設(shè)的分級管理、資金的有效支出與監(jiān)督、工程項目“三制”管理運(yùn)行等還缺乏相關(guān)的理論與經(jīng)驗的支持。

2.4 水權(quán)、水市場缺位水權(quán)的界定和計量不當(dāng),導(dǎo)致了水資源產(chǎn)權(quán)的模糊,使水資源優(yōu)化配置障礙重重。目前在同一區(qū)域內(nèi)的不同用水戶之間,一般按照“以需定供”的原則來配置使用權(quán),水市場存在和發(fā)展缺乏相關(guān)配套措施,水市場還處于嘗試或起步階段,水價的制訂還在爭論不休。水權(quán)、水市場的缺位使得準(zhǔn)公益性水利工程建設(shè)不能完全按照市場化運(yùn)作,缺乏有效競爭。

2.5 水利工程管理應(yīng)受到足夠的重視“重建輕管”的思想使建設(shè)管理者不能長遠(yuǎn)考慮自己的工程管理行為,某些地方對現(xiàn)有水利工程的挖潛改造和強(qiáng)化管理沒有給予足夠的重視。主要體現(xiàn)在:基礎(chǔ)設(shè)施投入多,運(yùn)行維護(hù)投入少,造成基本建設(shè)資金不能正常運(yùn)行管理,財政撥款資金又遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足運(yùn)行維護(hù)所需費(fèi)用;在建工程管理執(zhí)行“三制”,但已建工程管理沒有建立規(guī)范的管理模式,定額標(biāo)準(zhǔn)陳舊,經(jīng)營不規(guī)范。

2.6 相關(guān)法律支持不夠現(xiàn)有的水利工程建設(shè)管理法規(guī)體系還不能完全適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求,存在著一定的局限性和滯后性。在完善項目法人責(zé)任制、規(guī)范建設(shè)監(jiān)理、加強(qiáng)質(zhì)量管理、資質(zhì)管理、責(zé)任追究和造價管理等方面都還有不少的工作要做。目前國家關(guān)于水利工程的政策規(guī)則均針對某一具體工程,從長遠(yuǎn)來看,對準(zhǔn)公益性水利工程缺乏長期、清晰、有效的保護(hù)。

2.7 各級政府、投資出資人和項目法人的責(zé)權(quán)利不明確各級政府、投資出資人和企業(yè)的責(zé)權(quán)利劃分都因項目而異,缺乏統(tǒng)一有效的分權(quán)原則和辦法。必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,明確政府與市場在水利工程中的職能分工,明確投資與補(bǔ)貼,實行建設(shè)項目管理的政企、政事分開。政府管理水利項目建設(shè)的職能應(yīng)側(cè)重于項目規(guī)劃、立項審批、組建公益性水利項目的項目法人、工程質(zhì)量監(jiān)督等,用行政、經(jīng)濟(jì)和法律手段管理項目法人,達(dá)到間接管理項目的目的。

3 準(zhǔn)公益性水利工程管理體制存在問題的影響

進(jìn)入新世紀(jì)以來,水利建設(shè)的規(guī)模、效益都是前所未有的,水利已被擺在“第一”、“戰(zhàn)略”和“突出”的位置。如果上述問題得不到妥善解決,其后果是嚴(yán)重的。

從宏觀上看,作為一項戰(zhàn)略工程,準(zhǔn)公益性水利工程的管理直接關(guān)系到社會經(jīng)濟(jì)的繁榮、國家的財政收支以及實際運(yùn)行效果等,對整個經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也有間接作用。上述問題的存在違背了水循環(huán)的自然規(guī)律,導(dǎo)致水資源問題越來越突出,無法按照市場經(jīng)濟(jì)原則建立合理價格體系和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制。

從中觀上看,準(zhǔn)公益性水利工程管理體制影響到水利整個行業(yè)的健康發(fā)展。上述問題將導(dǎo)致水利建設(shè)市場秩序混亂,造成水利隊伍不穩(wěn)定,不能實現(xiàn)以水養(yǎng)水,水利企業(yè)的后繼發(fā)展受到嚴(yán)重阻礙,水利資金短缺,國家財政負(fù)擔(dān)加重。一旦水利基本建設(shè)投資的連續(xù)性和穩(wěn)定性得不到有效保證,為加快大江大河治理、優(yōu)化配置水資源、改善水生態(tài)環(huán)境及加快水利發(fā)展所提供的基礎(chǔ)條件也無法得到相應(yīng)保障。

從微觀上看,在準(zhǔn)公益性水利工程管理中出現(xiàn)的問題會直接導(dǎo)致工程建設(shè)中的腐敗行為,玩忽職守、弄虛作假、貪污受賄和截留、挪用、質(zhì)量事故、質(zhì)量隱患等事件將不斷出現(xiàn),嚴(yán)重危及工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)。投資主體、投資比例、投資與補(bǔ)貼的確定決定著水利工程建成后的有效運(yùn)轉(zhuǎn)、投資回收、效益水平,也直接影響到水利企業(yè)的發(fā)展壯大。

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