水利工程公益性服務(wù)的邊界界定

——建立良性的水利工程公益性耗費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制探討之一

研究水利工程公益性耗費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制問(wèn)題，首先要界定水利工程的公益性服務(wù)的邊界。水利工程公益性服務(wù)的邊界應(yīng)按其行為功能從如下四個(gè)方面來(lái)確定：

(1)提供公共服務(wù)，滿足公眾需求；

(2)不具有消費(fèi)排他性；

(3)無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)提供交易；

(4)無(wú)法使用市場(chǎng)供求關(guān)系的因素影響價(jià)格(或收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn))。

水利工程往往不是為單一功能而建設(shè)，而是綜合考慮防洪、排澇、擋潮、降漬以及灌溉、供水、發(fā)電、通航等多個(gè)除害和興利目標(biāo)。人們?cè)谏鐣?huì)經(jīng)濟(jì)生活中往往是通過(guò)其行為功能能不能直接計(jì)算增加倍和國(guó)民生產(chǎn)總值來(lái)區(qū)分其公益性行為和經(jīng)營(yíng)性行為的。為此，做水工程功能作用及產(chǎn)業(yè)類屬圖如下。

本文將英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家、新西蘭澳塔哥大學(xué)教授阿·費(fèi)希爾的《安全與進(jìn)步的沖突》作為產(chǎn)業(yè)分類理論依據(jù)。第二產(chǎn)業(yè)分類同時(shí)依據(jù)1987年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局將第二產(chǎn)業(yè)分為：

(1)流通部門

(2)為生產(chǎn)和生活服務(wù)的部門

(3)為提高科學(xué)文化水平和居民素質(zhì)服務(wù)的部門

(4)為社會(huì)公共需要服務(wù)的部門

由此可以看出，屬第一、第二產(chǎn)業(yè)的興利功能以及第三產(chǎn)業(yè)第三類的部分復(fù)式功能從理論上說(shuō)是可以直接計(jì)算增加值和國(guó)民經(jīng)濟(jì)總值的，系經(jīng)營(yíng)性行為，是可以列為競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)范疇的；而屬第三產(chǎn)業(yè)第四類的除害功能和復(fù)式功能中受政府行為制約的行為功能則應(yīng)屆公益性行為，這些行為是無(wú)法直接計(jì)算增加值和國(guó)民經(jīng)濟(jì)總值的，這些行為只能客觀地去計(jì)算受益范圍內(nèi)的公共減災(zāi)效益。

但是在現(xiàn)實(shí)的水利生活中，由于水利工程功能的綜合性和受國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的制約，一些本屆第一產(chǎn)業(yè)或第二產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)性行為被復(fù)式化，水利工程供水和水電無(wú)法按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則運(yùn)行，如水利工程供水，從理論上應(yīng)是商品水，而且《水利產(chǎn)業(yè)政策》又明確規(guī)定要“合理確定供水、水電及其他水利產(chǎn)品價(jià)格……在三年內(nèi)逐步調(diào)整到位”。但是現(xiàn)實(shí)是一個(gè)什么狀況呢?1997年我國(guó)國(guó)有水利工程供水平均水價(jià)為每立方米2.4分，成本為每立方米3.6分，供水實(shí)際收入僅為每立方米1.1分．供水成本回收率僅30.6%。其中工業(yè)供水收入為每立方米4.68分，其供水成本回收率為130%;生活供水收入為每立方米3.82分，供水成本回收率達(dá)到106%；農(nóng)業(yè)灌溉用水每立方米1.O分，占成本回收率的27.7%。一些地方政府因天氣變化出現(xiàn)一些旱象或雨澇，隨時(shí)都可以從限制農(nóng)業(yè)供(排)水價(jià)格和要求無(wú)償供應(yīng)農(nóng)業(yè)灌溉用水(或排水)兩個(gè)側(cè)面制約水管單位，事后又往往以水利工程系國(guó)家投資(其實(shí)還有農(nóng)民和社會(huì)集團(tuán)修建為名，不去過(guò)問(wèn)這些無(wú)償或低償供(排)水的消耗補(bǔ)償問(wèn)題。因此，使一些原本可以視為經(jīng)營(yíng)性的行為功能也只能納入公益性行為功能中去了。由于水利工程功能行為復(fù)式化使對(duì)水利工程功能行為界定變得復(fù)雜起來(lái)。

在實(shí)際工作中，水利部門自身對(duì)屬第三產(chǎn)業(yè)第二類功能行為往往認(rèn)識(shí)不足，不少地方因?yàn)殚L(zhǎng)期習(xí)慣于吃大鍋飯、喝大鍋水，而將其行為功能納入第三產(chǎn)業(yè)第四類去管理，無(wú)形中也擴(kuò)大需要財(cái)政負(fù)擔(dān)的公益性耗費(fèi)。由于水利工程功能的綜合性、多重性，項(xiàng)目的類屬在建設(shè)時(shí)就必須根據(jù)《水利產(chǎn)業(yè)政策》“由項(xiàng)目審批單位在項(xiàng)目建議書批復(fù)中明確”。其實(shí)這個(gè)明確不能簡(jiǎn)單地說(shuō)這個(gè)項(xiàng)目是甲類的或乙類的，而“要根據(jù)效益情況來(lái)確定資本金比例”，“純公益性項(xiàng)目要完全由政府投入(純公益行為的水利工程是不多的——筆者)，并確定運(yùn)行管理費(fèi)來(lái)源”。因此，可以認(rèn)為要解決水利工程公益性耗費(fèi)補(bǔ)償問(wèn)題首當(dāng)其沖的是要由各個(gè)水利工程項(xiàng)目審批單位對(duì)已建的、在建的和今后將批準(zhǔn)的水利工程項(xiàng)目中公益性和經(jīng)營(yíng)性行為功能的比例作出評(píng)價(jià)和認(rèn)定，不但要明確投資的比例，還應(yīng)明確水利工程運(yùn)行管理成本核算中混合成本分割比例以及有關(guān)公益性功能行為運(yùn)行管理費(fèi)支付的渠道(即耗費(fèi)補(bǔ)償渠道)。另外，在實(shí)際運(yùn)行中，如發(fā)生新的政府行為干預(yù)還應(yīng)按實(shí)際情況對(duì)當(dāng)年發(fā)生的耗費(fèi)，在功能性分配比例上作出新的調(diào)整。