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準(zhǔn)公益性水利工程的特性分析

發(fā)布時(shí)間: 2015-05-06 10:49:37   |  來(lái)源: 咸寧市稅務(wù)局   |     |  責(zé)任編輯: 君君

 

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)在水利工程管理方面積淀了一些深層次矛盾和問(wèn)題,問(wèn)題存在的根本原因涉及多個(gè)方面,但是水利工程管理體制問(wèn)題是重要原因,具體表現(xiàn)在經(jīng)營(yíng)性與公益性水利工程資產(chǎn)界定不清,投資主體不明,管理體制不順等方面。其中,又以準(zhǔn)公益性水利工程管理問(wèn)題最為突出。

因此,需要改革準(zhǔn)公益性水利工程建設(shè)管理體制,使其走向良性發(fā)展的道路。筆者從水利資產(chǎn)特性、水利工程特性以及水利工程產(chǎn)品(服務(wù))特性三個(gè)方面著手,對(duì)準(zhǔn)公益性水利工程的特性進(jìn)行分析與研究。

一、水利資產(chǎn)特性分析

水利資產(chǎn)是指采取多種人工措施,在對(duì)水資源進(jìn)行控制、調(diào)節(jié)、治理、開(kāi)發(fā)、管理和保護(hù)過(guò)程中建成的、能滿(mǎn)足人類(lèi)生產(chǎn)生活需要的水利設(shè)施所形成的資產(chǎn)。由于投資規(guī)模、建設(shè)周期、受益面的不同,水利資產(chǎn)表現(xiàn)出層次性和多樣化的特點(diǎn)。根據(jù)受益特性不同,我們可以把水利資產(chǎn)分為公益性水利資產(chǎn)、非公益性水利資產(chǎn)、準(zhǔn)公益性水利資產(chǎn)三大類(lèi)別。其中,準(zhǔn)公益性水利資產(chǎn)是指介于非公益性與公益性之間的水利資產(chǎn),兼有兩類(lèi)資產(chǎn)的屬性?,F(xiàn)實(shí)中,常常是指那些能為其產(chǎn)權(quán)所有者帶來(lái)直接經(jīng)濟(jì)效益又能同時(shí)為眾多人提供無(wú)償服務(wù)的水利資產(chǎn)。

準(zhǔn)公益性水利資產(chǎn)具有以下特性:

1.產(chǎn)權(quán)的可分性和競(jìng)爭(zhēng)性

準(zhǔn)公益性水利資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)可以在投資者間分散享有或由投資集團(tuán)、組織獨(dú)立享有,具有排他性。但由于這種資產(chǎn)具有明顯而直接的經(jīng)濟(jì)效益,能為產(chǎn)權(quán)擁有者帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益,社會(huì)資金也會(huì)有一部分自主參與利益及產(chǎn)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng),從而使得準(zhǔn)公益性水利資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)具有可變性、分享性和競(jìng)爭(zhēng)性,也就促使準(zhǔn)公益性水利資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度不斷重組、改革與變遷,這正是準(zhǔn)公益性水利資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的理論依據(jù)所在。

2.效益享受的排他性

準(zhǔn)公益性水利資產(chǎn)的效益可以通過(guò)產(chǎn)權(quán)成本對(duì)他人收費(fèi)或者產(chǎn)權(quán)所有的形式把某些不付款者排除在外。與公益性水利資產(chǎn)不同的是,準(zhǔn)公益性水利資產(chǎn)還具有廣泛的外在效益和利益,而這種效益一般是指社會(huì)效益和生態(tài)效益,類(lèi)似于公益性水利資產(chǎn)的外在利益廣泛的屬性,因而稱(chēng)之為準(zhǔn)公益性水利資產(chǎn)。

3.消費(fèi)的公共性或準(zhǔn)公共性與效益的間接性

準(zhǔn)公益性水利工程作為水利資產(chǎn),所創(chuàng)造的產(chǎn)品或服務(wù)是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門(mén)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的共同需要,具有聯(lián)合消費(fèi)、共同受益的特征。水利資產(chǎn)消費(fèi)或服務(wù)的公共性或準(zhǔn)公共性,帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)效益的間接性。

4.準(zhǔn)公益性水利工程建設(shè)投資特性

準(zhǔn)公益性水利工程作為各種水利產(chǎn)品的提供者,其需要的一次資金投放量大,且建設(shè)和回報(bào)周期長(zhǎng);作為基本公共基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)公益性水利工程建設(shè)能夠通過(guò)乘數(shù)效應(yīng)擴(kuò)大內(nèi)需,推動(dòng)GDP的增長(zhǎng);通過(guò)準(zhǔn)公益性水利工程設(shè)施投資,發(fā)揮結(jié)構(gòu)效應(yīng),能緩解國(guó)民經(jīng)濟(jì)“瓶頸”制約,有效地遏制了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的負(fù)效應(yīng);準(zhǔn)公益性水利工程投資產(chǎn)生的外部附加效應(yīng)會(huì)涉及到各地區(qū)、各部門(mén)、各企業(yè)以及團(tuán)體和個(gè)人之間的利益關(guān)系;在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系中,準(zhǔn)公益性水利資產(chǎn)處于生產(chǎn)流程的“上游”,這構(gòu)成了準(zhǔn)公益性水利工程基礎(chǔ)性特征的核心特征。

二、工程特性分析

水的流動(dòng)性以及水利作為關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)命脈賦予了準(zhǔn)公益性水利工程廣泛的內(nèi)涵和特殊性質(zhì):兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益,涉及多種功能,具有生產(chǎn)的多維性,是多種目標(biāo)和用途的混合。分析準(zhǔn)公益性水利工程的工程特性,要先界定水利工程公益性服務(wù)的邊界。

1.水利工程公益性服務(wù)的邊界界定

水利工程公益性服務(wù)的邊界應(yīng)按其行為功能從如下四個(gè)方面來(lái)確定:提供公共服務(wù),滿(mǎn)足公眾需求;不具有消費(fèi)排他性和收益獨(dú)享性;無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)提供交易;無(wú)法使用市場(chǎng)供求關(guān)系的因素影響價(jià)格(或收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn))。水利工程不是為單一功能而建設(shè),而是綜合考慮多個(gè)除害興利目標(biāo)。人們?cè)谏鐣?huì)經(jīng)濟(jì)生活中往往是通過(guò)其行為能不能直接計(jì)算增加值和國(guó)民生產(chǎn)總值來(lái)區(qū)分其公益性行為和經(jīng)營(yíng)性行為的。水利工程功能作用及產(chǎn)業(yè)類(lèi)屬見(jiàn)圖1。根據(jù)英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家、新西蘭澳塔哥大學(xué)教授阿·費(fèi)希爾的《安全與進(jìn)步的沖突》一書(shū)中產(chǎn)業(yè)分類(lèi)理論,以及1987年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局產(chǎn)業(yè)分類(lèi),可以將第三產(chǎn)業(yè)分為:流通部門(mén),為生產(chǎn)和生活服務(wù)的部門(mén),為提高科學(xué)文化水平和居民素質(zhì)服務(wù)的部門(mén),為社會(huì)公共需要服務(wù)的部門(mén)??梢钥闯鰧俚诙?、第三產(chǎn)業(yè)第二類(lèi)的興利功能從理論上說(shuō)是可以直接計(jì)算增加值和國(guó)民經(jīng)濟(jì)總值的,系經(jīng)營(yíng)性行為,是可以列為競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)范疇的;而屬第三產(chǎn)業(yè)第四類(lèi)的除害功能受政府行為制約,為公益性行為,無(wú)法直接計(jì)算增加值和國(guó)民經(jīng)濟(jì)總值,只能客觀地去計(jì)算受益范圍內(nèi)的公共減災(zāi)效益。 但由于水利工程功能的綜合性和國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的制約,一些第一產(chǎn)業(yè)或第二產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)性行為被復(fù)式化,水利工程供水和水電無(wú)法按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則運(yùn)行。一些原本可以視為經(jīng)營(yíng)性的行為功能也只能納入公益性行為功能中,這使得對(duì)水利工程功能行為的界定變得復(fù)雜起來(lái)。

2.準(zhǔn)公益性水利工程性質(zhì)界定——準(zhǔn)公共產(chǎn)品

準(zhǔn)公益性水利工程是以社會(huì)服務(wù)或管理功能為主,兼有經(jīng)濟(jì)效益或經(jīng)濟(jì)功能,同時(shí)又兼有社會(huì)效益的水利工程,如以防洪、灌溉為主兼有發(fā)電等經(jīng)濟(jì)功能的水利工程。通過(guò)以上對(duì)準(zhǔn)公益性水利資產(chǎn)的分析,從社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體對(duì)準(zhǔn)公益性水利工程設(shè)施的消費(fèi)行為來(lái)看,按其使用或受益的排他性和非獨(dú)占性的“度”,準(zhǔn)公益性水利工程是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品,是社會(huì)公益性和商品經(jīng)濟(jì)性相結(jié)合的產(chǎn)物。其理由如下:準(zhǔn)公益性水利工程所提供的服務(wù)并不完全是純公共性的,不應(yīng)像國(guó)防那樣完全免費(fèi)、平等地向全體國(guó)民提供,如其提供的電力,由于電網(wǎng)建設(shè)或發(fā)電量有限不能同時(shí)向數(shù)個(gè)用戶(hù)提供服務(wù)。 社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體對(duì)準(zhǔn)公益性水利工程某些產(chǎn)品的消費(fèi)雖然具有非獨(dú)占性和非排他性,構(gòu)成其公共服務(wù)的某些特征,但是這些特征只在一定限度內(nèi)(時(shí)間、地區(qū))才有效,當(dāng)需求超過(guò)一定程度時(shí),會(huì)對(duì)水利工程、甚至水資源產(chǎn)生破壞性影響,使其喪失可持續(xù)發(fā)展的能力。準(zhǔn)公益性水利工程的供給產(chǎn)生巨大的外部效益,體現(xiàn)了其公共產(chǎn)品性質(zhì)的另一面。但在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過(guò)程中,特別是在我國(guó)準(zhǔn)公益性水利建設(shè)資金嚴(yán)重短缺的困境中,本著受益者共同負(fù)擔(dān)的原則,外部效益內(nèi)部化的要求越來(lái)越強(qiáng)烈,價(jià)格介入信號(hào)由無(wú)到有,由弱變強(qiáng),一些準(zhǔn)公益性水利工程的建設(shè)正逐步走向市場(chǎng)化。

準(zhǔn)公益性水利工程既提供公益性產(chǎn)品,又提供盈利性的私人產(chǎn)品,反映在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)上也同樣具有公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品兩方面的特征。因此必須理順投資體制,融通資金渠道,尋求既體現(xiàn)水利工程的盈利性,又實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益性的結(jié)合點(diǎn)——即區(qū)分政府和企業(yè)行為,在水利主管部門(mén)與生產(chǎn)要素投入者之間引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,在準(zhǔn)公益性水利工程建設(shè)參與者實(shí)現(xiàn)公共利益服務(wù)的同時(shí),尊重其作為一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的權(quán)利。

三、產(chǎn)品(服務(wù))特性分析

從水利工程產(chǎn)品(服務(wù))的角度對(duì)準(zhǔn)公益性水利工程進(jìn)行分析,可以得出準(zhǔn)公益性水利工程具有多重目標(biāo)、雙重運(yùn)行機(jī)制、開(kāi)發(fā)的統(tǒng)一性和先前性、關(guān)聯(lián)性、參與消費(fèi)過(guò)程、自然壟斷性和不可移動(dòng)性、稀缺性和價(jià)格剛性的特性。

1.多重目標(biāo)

準(zhǔn)公益性水利工程不能僅以盈利性為建設(shè)、經(jīng)營(yíng)目的,而是必須承擔(dān)多層目標(biāo),主要有公益性目標(biāo)、扶貧目標(biāo)和盈利性目標(biāo):如洪澇災(zāi)害、干旱缺水、水生態(tài)惡化會(huì)直接影響到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)進(jìn)步,因此,準(zhǔn)公益性水利工程必須承擔(dān)起防洪、排澇、水土保持和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等社會(huì)公益性功能;在某些地區(qū),準(zhǔn)公益性水利工程對(duì)生產(chǎn)具有基礎(chǔ)作用,它必須承擔(dān)起扶貧功能,向落后地區(qū)提供廉價(jià)的水利產(chǎn)品和電力,以促進(jìn)相關(guān)地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)然,這并不意味著工程管理者直接承擔(dān)此種扶貧任務(wù);準(zhǔn)公益性水利工程衍生出許多私人產(chǎn)品,如電力、水產(chǎn)養(yǎng)殖、旅游等,可以直接為企業(yè)贏利。

2.雙重運(yùn)行機(jī)制

準(zhǔn)公益性水利工程產(chǎn)品的混合性和目標(biāo)的多重性,決定了其運(yùn)行機(jī)制必然是多樣化的,既有市場(chǎng)機(jī)制,又存在行政管理機(jī)制:準(zhǔn)公益性水利工程中的私人產(chǎn)品部分應(yīng)盡量通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源利用、生產(chǎn)和服務(wù)的最優(yōu)配置,以滿(mǎn)足社會(huì)及個(gè)體需求并實(shí)現(xiàn)贏利性目標(biāo);而公共產(chǎn)品和扶貧產(chǎn)品的生產(chǎn)和使用應(yīng)當(dāng)由政府通過(guò)行政手段直接管理,以保障社會(huì)公共利益和扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而不應(yīng)要求企業(yè)以贏利性產(chǎn)品的贏利對(duì)公益性產(chǎn)品的生產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼。

市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)當(dāng)在準(zhǔn)公益性水利工程建設(shè)中發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用,同時(shí)加快價(jià)格體制和產(chǎn)權(quán)制度的改革。在市場(chǎng)供給嚴(yán)重不足的情況下,社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)準(zhǔn)公益性水利工程巨大的需求,客觀上要求政府介入準(zhǔn)公益性水利工程的配置與供給。因此,政府介入準(zhǔn)公益性水利工程的供給是由準(zhǔn)公益性水利工程的經(jīng)濟(jì)特性決定的。

3.開(kāi)發(fā)的統(tǒng)一性和先行性

開(kāi)發(fā)的統(tǒng)一性是指準(zhǔn)公益性水利工程作為基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),其開(kāi)發(fā)的規(guī)模和速度必須與其他基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)如能源、交通、通信等的開(kāi)發(fā)同步,保持基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)各部門(mén)各系統(tǒng)之間的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)發(fā)展。準(zhǔn)公益性水利工程的先行性體現(xiàn)在四個(gè)方面:一是建設(shè)的超前性,應(yīng)把短期資源分配與長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略結(jié)合起來(lái);二是其自身作為產(chǎn)品的同時(shí)又為其他生產(chǎn)部門(mén)提供賴(lài)以生產(chǎn)的基礎(chǔ)性產(chǎn)品和服務(wù);三是所提供的產(chǎn)品或服務(wù)是其他部門(mén)生產(chǎn)和再生產(chǎn)必需的投入品;四是產(chǎn)品價(jià)格構(gòu)成了其他部門(mén)產(chǎn)品或服務(wù)成本的組成部分,具有一定的“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的效應(yīng)。

4.關(guān)聯(lián)性和參與消費(fèi)過(guò)程

由于準(zhǔn)公益性水利工程的先行性使其具備了“上游”產(chǎn)品的屬性。準(zhǔn)公益性水利工程所提供的產(chǎn)品、服務(wù)以及價(jià)格的變化必然會(huì)對(duì)其他部門(mén)造成關(guān)聯(lián)影響,產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。它的多種功能以及水的流動(dòng)性使得其成為多項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的載體,為各資源在區(qū)域間實(shí)現(xiàn)全社會(huì)范圍內(nèi)的優(yōu)化配置提供了有力保障。投資準(zhǔn)公益性水利工程,通過(guò)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)可促進(jìn)機(jī)械、建材等直接生產(chǎn)部門(mén)的發(fā)展,國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度就有可能加快。準(zhǔn)公益性水利工程不僅執(zhí)行生產(chǎn)職能,而且還進(jìn)入消費(fèi)過(guò)程。例如準(zhǔn)公益性水利工程中的航運(yùn)在生產(chǎn)領(lǐng)域中的效果是商品場(chǎng)所的變更和位移,但對(duì)于旅游者而言則進(jìn)入了消費(fèi)過(guò)程。

5.自然壟斷性和不可移動(dòng)性

準(zhǔn)公益性水利工程的性質(zhì)特點(diǎn)決定工程建設(shè)一次資金投放量大,工程建設(shè)和回報(bào)周期長(zhǎng),建設(shè)過(guò)程中所涉及的各種水利、建筑技術(shù)專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、科技含量高,不是非專(zhuān)業(yè)性企業(yè)可以隨意介入的,行業(yè)壁壘較高。由于準(zhǔn)公益性水利工程的自然壟斷性和專(zhuān)業(yè)技術(shù)特征,固定成本有較大的沉淀性,其生產(chǎn)部門(mén)在產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和行業(yè)結(jié)構(gòu)上難以較快地轉(zhuǎn)變,具有場(chǎng)所固定性,客觀上不能實(shí)現(xiàn)物質(zhì)資本的轉(zhuǎn)產(chǎn)與流動(dòng),既不能進(jìn)口、出口,也不能在地區(qū)之間調(diào)劑余缺,其服務(wù)價(jià)格在不同程度上受到政府的控制。

6.稀缺性

作為戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源,水資源是稀缺的資源,而洪澇災(zāi)害、干旱缺水、水生態(tài)惡化直接影響到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)進(jìn)步。即使準(zhǔn)公益性水利工程所衍生的其他產(chǎn)品目前也不能完全滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,并且由于水利工程建設(shè)涉及大量的資金、技術(shù)問(wèn)題以及我國(guó)國(guó)情的限制,任何一個(gè)準(zhǔn)公益性水利工程的供給和承受能力都很有限,水利工程建設(shè)是不可能完全解決上述問(wèn)題的。水利產(chǎn)品的稀缺性仍將繼續(xù)存在。

7.價(jià)格剛性

準(zhǔn)公益性水利工程所提供的水利產(chǎn)品中有一部分是作為一種生產(chǎn)和生活必需品,受價(jià)格影響的彈性較小,需求量不會(huì)因?yàn)閮r(jià)格變動(dòng)而發(fā)生顯著變化,如工業(yè)用水、灌溉用水、生活用水等。部分水利產(chǎn)品又是一種技術(shù)產(chǎn)品,成本相對(duì)固定,在價(jià)格上就表現(xiàn)為一定程度的剛性。另外,在農(nóng)業(yè)用水方面,尤其在一些貧困地區(qū),水利工程的扶貧作用使得在水產(chǎn)品的價(jià)格制定上還必須考慮到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的承受能力。


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