記者最近在陜西、重慶、云南等多地采訪后了解到，隨著國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的編制和相關(guān)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的劃定，各地調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格按照負(fù)面清單限制、禁入相關(guān)產(chǎn)業(yè)的力度在不斷加大。但一些地方由于短期內(nèi)缺少增收產(chǎn)業(yè)和渠道導(dǎo)致財(cái)政收入出現(xiàn)下滑，做出生態(tài)貢獻(xiàn)和獲得生態(tài)補(bǔ)償不相匹配的苗頭已開(kāi)始出現(xiàn)。一些人士建議，在實(shí)施產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的同時(shí)，也應(yīng)加速完善轉(zhuǎn)移支付支持、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫娴恼?，激活地方推?dòng)綠色發(fā)展、科學(xué)發(fā)展的動(dòng)力。

重點(diǎn)功能區(qū)大多生態(tài)薄弱發(fā)展滯后

記者在陜西、重慶、云南等多地采訪后發(fā)現(xiàn)，列入限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的縣區(qū)，大多數(shù)既是生態(tài)薄弱區(qū)，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后地區(qū)，國(guó)定貧困縣不在少數(shù)，這些地方經(jīng)濟(jì)總量較小，面臨繁重的脫貧增收、改善民生、推動(dòng)發(fā)展的任務(wù)。

重慶市城口縣是我國(guó)五大錳礦基地之一，當(dāng)?shù)?0％的財(cái)政收入來(lái)自錳礦開(kāi)采和硅錳合金冶煉等產(chǎn)業(yè)。城口縣經(jīng)信委副主任王廣說(shuō)，在最高峰時(shí)期，包括私挖濫采在內(nèi)的經(jīng)營(yíng)主體起碼在300個(gè)以上，經(jīng)過(guò)規(guī)范化開(kāi)采和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，現(xiàn)在已經(jīng)關(guān)停了200個(gè)左右。“硅錳合金冶煉屬于高能耗產(chǎn)業(yè)，雖然在負(fù)面清單中屬于允許類范疇，但我們規(guī)定礦熱爐在1.25萬(wàn)千伏安以上的才予以保留，由于規(guī)模門(mén)檻的提高，現(xiàn)在全縣只保留了15個(gè)礦熱爐。這樣地方財(cái)政收入的損失，就在5000萬(wàn)元到8000萬(wàn)元之間。”

錳礦產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值縮水、稅收萎縮帶來(lái)的直接后果，就是財(cái)政收入的下降及地方政府保障能力的降低。城口縣縣長(zhǎng)黃宗林說(shuō)，依靠轉(zhuǎn)移支付的依賴性財(cái)政是當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的最大特點(diǎn)。2015年城口財(cái)政支出31億元，其中一般預(yù)算支出27億元，來(lái)自轉(zhuǎn)移支付的有26億元。這對(duì)一般預(yù)算收入只有2.8億元的城口來(lái)說(shuō)，反差確實(shí)巨大。

重慶市奉節(jié)縣發(fā)改委副主任韓禮剛說(shuō)，在煤炭產(chǎn)業(yè)跌入低谷后，近五六年來(lái)奉節(jié)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要靠房地產(chǎn)的支撐，而這主要來(lái)自移民新區(qū)的發(fā)展。僅2016年上半年，房地產(chǎn)對(duì)奉節(jié)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率達(dá)到了54％，這是不健康和不可持續(xù)的?，F(xiàn)在奉節(jié)工業(yè)園區(qū)僅有8家企業(yè)，未來(lái)財(cái)政收入從何而來(lái)，是個(gè)大問(wèn)題。

被列入秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)的陜西省商洛市“十二五”淘汰落后生產(chǎn)線9條、關(guān)閉“五小”、“三高”企業(yè)78戶，致使商洛工業(yè)產(chǎn)值年均減少超過(guò)50億元，財(cái)政減收4億元到5億元，就業(yè)崗位縮減1萬(wàn)多個(gè)，因生態(tài)保護(hù)每年減少各類稅收約8億元。

云南省綏江縣縣長(zhǎng)馬康鳳說(shuō)，綏江是云南最大的移民縣和國(guó)家級(jí)貧困縣，目前尚有2.5萬(wàn)農(nóng)村移民和4萬(wàn)貧困人口。2015年全縣生產(chǎn)總值18.53億元、地方公共財(cái)政預(yù)算收入2.49億元。“隨著產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的實(shí)施，淘汰工藝技術(shù)落后、生產(chǎn)能力明顯過(guò)剩的產(chǎn)業(yè)已成必然。2016年綏江關(guān)閉兩戶煤礦企業(yè)和七戶非煤礦山企業(yè)。由于在引進(jìn)項(xiàng)目時(shí)要實(shí)行更加嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度，這必將導(dǎo)致縣級(jí)財(cái)政收入下滑。在上級(jí)不加大轉(zhuǎn)移支付力度的前提下，必將削弱生態(tài)文明建設(shè)、民生支出、基礎(chǔ)設(shè)施改善以及綠色產(chǎn)業(yè)扶持的力度，導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)后續(xù)發(fā)展乏力?！?/p>

后續(xù)發(fā)展壓力加大

記者在多地采訪發(fā)現(xiàn)，隨著負(fù)面清單的實(shí)施，本就處于后發(fā)地位的各功能區(qū)縣、市、區(qū)，面臨著更大的后續(xù)發(fā)展壓力。

云南省綏江縣99％以上的國(guó)土面積屬山地，向家壩水電站淹沒(méi)沿江5萬(wàn)畝土地后，原本不足的發(fā)展空間更加狹小。馬康鳳說(shuō)，列入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)后，將劃定城鎮(zhèn)發(fā)展空間、工業(yè)發(fā)展空間、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和生態(tài)保護(hù)空間，并限制進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這將進(jìn)一步壓縮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間。

地處陜北的陜西省宜川縣是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)縣，工業(yè)經(jīng)濟(jì)幾乎沒(méi)有發(fā)展，2015年全縣地方財(cái)政收入1.23億元，縣財(cái)政用于改善民生和發(fā)展城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)力非常有限。接受記者采訪的當(dāng)?shù)馗刹勘硎荆喝绻凑肇?fù)面清單所要求的，必須關(guān)?；蛘呓瓜嚓P(guān)工業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)入，這必將影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。

陜西省子長(zhǎng)縣是資源大縣，以煤、油等資源性開(kāi)采拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主?？h長(zhǎng)雷興平說(shuō)，子長(zhǎng)縣第二產(chǎn)業(yè)占比一直居高，資源綜合利用尚處于起步階段，高加工產(chǎn)業(yè)所占比重較小，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后?！皩?shí)施產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單會(huì)對(duì)現(xiàn)有支柱產(chǎn)業(yè)的工業(yè)企業(yè)帶來(lái)沖擊，同時(shí)，影響處于規(guī)劃期的工業(yè)化工、發(fā)電等項(xiàng)目的落地，必將對(duì)子長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入帶來(lái)影響。”

同樣被列入秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)的漢中市面積在陜西排第三，人口總量排陜西第五，但主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)占陜西全省比重均不足10％。財(cái)政投入能力嚴(yán)重不足，財(cái)政收支矛盾日益突出。漢中市發(fā)改委主任馬軍說(shuō)，市場(chǎng)融資難度大，金融機(jī)構(gòu)貸存比較低，資金外流十分明顯，投資的資金來(lái)源結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化是漢中必須直面的問(wèn)題。

多舉措完善生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度

基層干部和專家學(xué)者表示，負(fù)面清單的實(shí)施具有全國(guó)性，但由于各地發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展優(yōu)勢(shì)不一，在東部地區(qū)屬于轉(zhuǎn)型發(fā)展，而在西部地區(qū)則屬于跨越式發(fā)展，建議相關(guān)方面充分考慮各地實(shí)施難度的差異性，區(qū)別化對(duì)待，尤其要在公共財(cái)政以及金融等方面對(duì)負(fù)面清單予以傾斜支持。

王廣說(shuō)，城口屬于渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)，同時(shí)也是全市發(fā)展滯后地區(qū)，建議加大中央及市級(jí)財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付力度，提高財(cái)力基本保障水平，適當(dāng)提高中央補(bǔ)助，在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上，中央財(cái)政加大對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，并建立持續(xù)增長(zhǎng)機(jī)制。

西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師李國(guó)平說(shuō)，生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的作用已被世界其他國(guó)家的實(shí)踐所證明，要對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償理念重塑，基于生態(tài)環(huán)境價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償資金的配置。同時(shí)，通過(guò)擴(kuò)大一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等，增加國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的人均財(cái)政收入，抑制國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金的挪用。

云南省社科院經(jīng)濟(jì)研究所科研人員韓博說(shuō)，應(yīng)在統(tǒng)一財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的前提下，加大對(duì)貧困縣的轉(zhuǎn)移支付力度，適當(dāng)照顧經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)和革命老區(qū)等，緩解這些地區(qū)財(cái)政運(yùn)行中的突出矛盾。（記者劉彤李松吉哲鵬）